开远市市级财政支出项目绩效再评价报告

开远市林业和草原局2018年森林防火经费绩效再评价报告

为加强对开远市林业和草原局2018年森林防火经费项目的管理，提高专项资金使用效益，受开远市财政局的委托，云南永盛会计师事务所本着客观、公平、公正的原则，于2019年9月对开远市林业和草原局（以下简称“开远市林草局”）2018年森林防火经费进行绩效再评价。在开远市林草局绩效自评报告和相关资料的基础上进行实地评价，形成绩效再评价报告；现将评价情况报告如下：

（一）项目基本情况

1.项目立项背景

开远市林草局在开远市委、市人民政府的领导下负责组织、协调、指导、监督开远市7个乡镇（街道办事处）和4家防火责任单位的森林防火工作，承担林火监测、信息网络管理和火灾预警、预防工作，协调指挥重大森林火灾的扑救工作。

2.项目概况

为贯彻落实省、州森林防火工作会议精神及各项决策部署，坚持“预防为主，积极消灭”的方针，积极强化各级防火责任、加大宣传教育力度、严格野外火源防控、加强火灾应急处置，真抓实干、落实措施，全面提升森林防火工作能力和水平，切实做好森林防火各项工作，最大限度地减少了森林火情火灾的发生及灾害损失。

2018年，省、州、市三级财政共计下拨森林防火经费189.00万元，其中：省级8.00万元、州级11.00万元、市级170万元。主要用于：发放森林消防专业队工资（伙食补贴）及缴纳人生意外险、护林人员工资、防火基础设施维修及防火线铲除、消防车辆维修、购置防火物资、防火宣传等。

2.项目绩效目标

红河州人民政府与开远市市政府签订《红河州森林防火目标管理（2016-2020年）》明确了森林火灾防控目标、林火管理任务。根据目标责任书梳理开远市林草局2018年森林防火绩效目标如下：

总体目标：年度森林火灾次数不超过6次；年度森林火灾受害率控制在1.2‰，森林受害面积不超过823.5亩；年度森林火灾当日扑灭率不低于98%；年度森林火灾案件查处率不低于80%。

阶段性目标：一是落实“三线、四个责任、五个关键人”制度，将责任人的责任落实到基层、落实到山头地块；二是落实森林防火经费，保证预防、扑救、保障三大体系建设和日常防灭火工作顺利开展；三是开展森林防火“七大”宣传工程，转好指挥员、林火管理人员、护林员及林农防扑火知识和技能培训；四是严格执行5项100%野外火源管理制度、巡山护林制度，做好烧除计划和制定防控森林火灾的方案，查处违规用火和打击故意纵火的犯罪行为；五是抓好森林防火基础设施建设，组建森林消防专业队伍和各级应急扑火队，按标准配备护林员；六是抓好森林火险预警响应规范的执行，制定有科学性、针对性、可操作性的应急预案，按标准储备防扑火物资；七是科学处置火灾，及时指挥调度7个乡镇（街道办事处）和4个防火责任单位处置森林火情火灾，确保开远市森林生态安全。

（二）项目单位绩效报告情况

根据《开远市财政局关于开展2019年财政支出绩效评价工作的通知》（开财字〔2019〕210号）的要求，开远市林草局高度重视项目绩效评价工作，按照要求认真收集整理项目相关情况和台账资料，认真开展自评，撰写自评报告。

自评结论为：通过合理的预算、价格比较等方式，将资金使用控制到位，资金使用高效，做到专款专用，支出合规合理；2018年度森林防火项目的实施，使开远市的森林防火工作取得了明显进度，工作责任得到进一步落实、宣传教育得到进一步深入、火源管理得到进一步加强、预警监测得到进一步强化、处置能力得到进一步提高。

（三）绩效评价工作情况

1.绩效再评价的目的

了解红开远市林草局2018年森林防火目经费的使用情况和取得的成效，总结项目资金管理经验、进一步加强和规范项目资金管理，完善项目和资金管理办法，为指导预算编制和申报绩效目标、优化财政支出结构提供决策参考和依据。

2.绩效再评价依据

1.《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》(财预〔2011〕285号)；

2.《云南省财政厅关于进一步规范财政支出绩效评价工作管理的通知》(云财绩〔2013〕46号)；

3.《红河州人民政府办公室关于印发红河州州级财政支出绩效评价办法（试行）的通知》(红政办发〔2007〕233号文件)；

4.红河州财政局、红河州监察局印发的《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》（红财绩〔2012〕5号）；

5.《红河州人民政府办公室关于印发红河州州级预算绩效管理实施办法的通知》（红政办发〔2015〕171号文件）；

6.《开远市财政局关于开展2019年财政支出绩效评价工作的通知》（开财字〔2019〕210号）；

7.《开远市财政局关于开展2018年度财政预算绩效再评价工作的通知》（开财便签35号）；

8.其他相关资料：目标责任书、项目资金文件、项目管理制度、记账凭证等。

3.绩效再评价原则、评价指标体系、评价方法

（1）绩效评价原则

根据《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预〔2011〕285号）的规定，本次绩效评价遵循科学规范原则、公正公开原则、分级分类原则、绩效相关原则。

（2）评价指标体系

①指标体系设置

根据项目特点，绩效再评价指标体系设置为“投入、过程、产出、效果”4个一级指标，并按照15%、24%、30%、31%的权重进行评分。具体评分标准根据评价指标体系各项指标对应的考核内容和范围进行确定。

“投入”指标由“项目立项、资金落实”2个二级指标构成，同时将2个二级指标细化为6个三级指标和18个评分项，其中包含2个定量评分项和16个定性评分项。主要考核项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、资金到位率、到位及时性、预算申报合理性。

“过程”指标由“项目管理、资金管理”2个二级指标构成，同时将2个二级指标分解为10个三级指标和27个评分项，全部为定性评分项。主要考核管理制度健全性、防火责任制落实、防火措施管理、宣传培训管理、工作质量监督机制、档案管理规范性、绩效自评、资金使用合规性、会计核算规范性。

“产出”指标由“项目产出”1个二级指标构成，同时将1个二级指标分解为4个三级指标和4个评分项，全部为定量评分项。主要综合考核项目资金使用率、防火宣传教育工作完成率、防火队伍建设完成率、森林防火目标达标率。

“效果”指标由“项目效益”1个二级指标构成，同时将1个二级指标分解为4个三级指标和11个评分项，其中包含2个定量评分项和9个定性评分项，主要考核社会效益、生态效益、可持续性影响、满意度的情况。

②评价标准

主要采取定性与定量相结合的评分标准，共设置61个评分项，其中8个定量标准、53个定性标准。定性标准采用两段评分法和分段评分法，定量标准主要针对项目资金到位情况、资金使用情况、项目完成情况等按百分比计算得分，具体评价标准详见开远市林草局2018年森林防火经费绩效再评价评分表。

本次绩效评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分。根据最终得分情况将评价结果分为四个等级：优（得分≥95分）、良（85分≤得分＜95分）、中（60≤得分＜85分）、差（得分＜60分）。

（3）评价方法

本次针对开远市林草局2018年森林防火经费进行绩效评价，采用项目承担单位自评与中介机构评价相结合的办法。为确保本次绩效评价工作的真实可靠，采用审阅资料、现场调研、实地评价、数据分析、问卷调查法等方法进行评价进行。

①审阅资料

收集与项目立项、管理、绩效相关的评价资料，形成绩效评价的基础资料，并对基础资料的真实性、可靠性进行审阅。查阅项目立项申报文件、项目管理情况、资金管理情况、自评报告，对需要现场调查的问题做好记录。具体为：（1）对实施单位上报的自评报告进行认真审阅，核实项目单位自评工作是否按要求完成，评价完成的效果和质量，收集绩效评价的基础数据；（2）对资金使用通过查阅会计账簿、会计报表和原始凭证等进行核实；（3）收集项目绩效的相关资料并结合问卷调查、座谈访谈结果对项目绩效进行客观评价。

②现场调研

通过调研，进一步了解项目基本情况、项目组织管理情况、项目资金管理情况、项目实施及绩效目标申报和实现情况，结合项目特点制定评价指标体系。

③实地评价

在绩效评价实施过程中，根据评价对象的具体情况，收集评价数据、资料；查看与项目相关的台账资料；发放调查问卷调查项目的综合满意度及其他与评价相关的信息。

④问卷调查法

通过现场调查与交谈、发放调查问卷等方式，了解项目实施情况，发现项目管理、实施过程中存在的问题，寻求完善相关政策和项目实施的建议，着重对项目产出和效果情况进行调查了解，为项目实施效果提供定性与定量评价的基础。

⑤数据分析

依据相关政策文件，评价项目是否按照项目管理办法等文件执行；依据项目资金计划文件和凭证，评价项目资金下拨、到位及使用情况；将项目绩效目标与实施结果对比分析，判断项目目标的实现情况；将项目预期效益与实施效果数据进行对比分析，结合开展的问卷调查，评价项目预期效果和效益实现程度。

4.绩效再评价工作过程

为使绩效评价工作顺利开展，由开远市财政局预算科牵头，云南永盛会计事务所成立绩效评价工作小组，负责绩效评价的组织管理和实施工作。

前期准备：评价工作组收集整理项目相关资料，研究设计项目评价指标体系及工作方案。

组织实施：一是被评价单位进行自评并将绩效评价报告及资料报绩效评价工作组；二是评价工作组开展实地评价工作。

综合评价：整理、分析绩效评价工作资料，结合实地评价情况进行评价，形成评价结论，撰写绩效评价报告。

（四）绩效再评价指标分析情况

1.项目资金情况分析

（1）项目资金到位情况分析

根据红河州财政局、红河州林业局《关于下达2018年州级森林防火经费的通知》（红财农发〔2018〕11号）、《关于下达省级森林防火经费的通知》（红财农发〔2018〕17号）、开远市财政局《关于下达2018年财政经费支出预算的通知》（开财预字〔2018〕1号）以及开远市财政局《安排追加林业局2018年度森林防火工作经费的通知》（开财预字〔2018〕118号），开远市林草局共计收到2018年森林防火经费189.00万元，资金到位率为100%。

（2）项目资金使用情况分析

截止2018年12月31日，2018年各级财政下达的森林防火经费已使用156.59万元；在2019年1月至8月已使用32.41万元。2018年度下拨资金已全部使用，资金使用率为100%。具体支出情况如下：

省级资金8.00万元，主要用于支付防火隔离带铲除项目5.56万元、护林员工资支出2.44万元；

州级资金11.00万元，主要用于支付森林防火通道建设及管护站维修10.49万元、护林员工资支出0.51万元；

市级资金170万元，主要用于支付购置深林防火物资14.75万元、宣传教育10.08万元、各乡镇防火经费25.05万元、森林消防专业队工资（伙食补贴）及缴纳人身意外伤害险46.94万元、森林消防车保险费（维修费、汽油费）16.11万元、红河州生态保护系统服务费25.36万元、防火基础设施维修及防火线铲除11.55万元、差旅费6.15万元、临时护林人员工资5.59万元、其他办公支出8.42万元。

（3）项目资金管理情况分析

项目资金管理规范，包括财务制度健全性、资金使用合规性、会计核算规范性三方面，但会计核算规范性存在不足；具体分析情况如下：

制度方面：开远市林草局严格按照《开远市林业局项目资金管理暂行办法》（开林规〔2018〕4号）和《开远市林业局“三重一大”实施办法》（开林发〔2017〕148号）等相关文件要求对项目资金进行管理，对项目资金开支范围与适用范围等方面进行要求，符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规定。

资金使用方面：由经办人依据合法真实的发票、合同填写费用付款审批单；由单位领导对请求支付的真实性、合法性、合理性进行审核；财务人员对有关合同、协议及原始单据的合规、合法性以及费用支付的合理性进行审核，最后办理支付；不存在截留、挤占、挪用、虚列支出的情况，资金支付符合项目预算批复或合同规定的用途。

会计核算方面：开远市林草局对森林防火经费建立专项核算，根据资金下拨文件以及开远市财政预算批复，森林防火经费通过“2130234—林业防灾减灾”核算，但在核算过程，存在120万元市级资金通过“2110599—节能环保支出”核算。

2.项目实施情况分析

项目实施情况主要包括：管理制度健全性、防火责任制落实、防火措施管理、宣传培训管理、工作质量监督机制、档案管理规范性、绩效自评，具体分析情况如下：

管理制度健全性：通过制定烧除计划、应急处理预案、护林人员管理考核办法、野外火源管理方案、森林火险预警响应规范等一系列森林防火相关的管理制度，相关的业务管理办法合法、合规、完整。

防火责任制落实：一是成立相关森林防火指挥部及领导小组，明确森林防火指挥部成员单位的职责，全面落实各级人民政府负总责、林业部门担主责、成员单位各司其职的“三线”森林防火责任机制和 “四个责任人”制度；二是逐级签订森林防火目标责任状，市政府与乡政府签订、乡政府与村委会签订、村委会与村民签订，签订了24296份防火责任状，各管护单位与职工签订管护责任书55份；三是责任落实到乡镇（街道办事处主任）长、村主任、村民小组长、户主、林权所有者这“五个”关键人上，做到山有人管，林有人护，责有人担。

防火措施管理：一是制定《开远市重点防火区野外火源管理工作方案》开政办发〔2017〕17号；二是成立了由副市长任组长的领导小组、林草局局长任组长的市级巡逻检查组、森林公安局局长任组长的执法组、7个乡镇（街道）和4家天保管护单位负责人任组员的乡级巡逻检查（执法）组；三是抓好防火隔离带的铲烧、荒山牧场及林缘农地的烧除工作；四是重点林区、重点防范部位的入山口设置防火检查站、哨、卡点，对入山人员进行防火宣传教育和实名登记；五是在重点防火区距离林缘水平100米范围内的违规用火打击；六是林区生产用火实行用火许可证制度，对49宗地的农事生产用火进行审批和监烧管理；七是按照《开远市护林员管理考核办法》对护林员履职情况进行考核，发现脱岗、漏岗情况，进行通报批评和扣除绩效。

宣传培训：一是各乡镇（街道）和各防火单位按照宣传进乡入村、进组入户、进校入班、进山入林的“四进”工作要求，认真组织开展森林防火宣传教育活动；二是围绕“严防森林火灾，创建平安林区”的主题，积极开展形式多样、内容丰富的宣传活动，着力实施学校“五个一”工程、刷新标牌警示、通知书入户工程、宣传“森林防火五色彩旗”、“防火虎威威”和“12119”报警电话，让森林防火深入林区、深入乡村、深入学校、深入农户、深入森林旅游区。

工作质量监督机制：开展森林火灾隐患大排查、督查活动，在活动中共排查出火灾隐患17个，下发整改通知书17份，并结合前期计划烧除工作的开展，排除火灾隐患17个。

档案管理规范性：开远市林草局森林防火经费相关档案由下属防火办进行管理，并对项目所必须的档案资料进行收集、分类、整理、归档，档案资料完整、齐全、规范。

绩效自评：建立了绩效自评组织机构，并绩效相关自评报告；报送自评报告时，缺少开财字〔2019〕210号文要求的附件绩效目标运行监控表。

3.项目绩效情况分析

（1）项目产出情况

产出情况包括：防火宣传教育工作、防火队伍建设情况、森林防火目标达标情况，各项产出均按照既定绩效目标完成，具体情况如下：

防火宣传教育工作：一是在2018年出动宣传车辆350台次、广电宣传628场次、案例警示教育宣传77次、油漆喷写标语325条、悬挂布标127条、设宣传碑（牌）43块、刷新原有宣传碑15块、粘贴省州市森林防火命令2800份、农村防火电影宣传80场次、召开防火会议113次、发放户主通知书22620份、发放防火通告100份、悬挂防火宣传彩旗184套、防火安全知识手册及应知应会手册132册、电视台对森林防火工作进行了3次宣传报道并播放森林防火公益广告635条、上防火宣传课548课时、发送森林防火宣传短信5条（接收人次42475人次）。二是督促村委会帮助小组制定护林防火村规民约和成立“三防互助组”，到村委会（社区）召开58场森林防火工作会，帮助165个小组完善了森林防火村规民约，提高群防群治能力。三是举办各类培训43期，受训人数2203人次。

防火队伍建设情况：严格按一般林区每2500亩1名，重点林区1000亩1名的标准配齐配强了594名护林员，对开远市森林防火重点防范部位严防死守；开远市林草局和各乡镇（街道）组建了8支120人的森林消防专业队；在开远市武警中队和驻开武警大队建立了2支115人的森林消防应急队；各乡镇（街道）和各防火责任单位成立了8支274人的半专业队、148支2377人的义务扑火队、108个1209人的“三防互助组”，初步构建了“市—乡—村—组”四级防控体系。

森林防火目标达标情况：

①森林火灾发生次数：2018年度未发生森林火灾；

②森林火灾受害率：未发生森林火灾，森林火灾受害率为0%；

③林火当日扑灭率：2018年，发生6起火灾，均在当日扑灭，林火当日扑灭率达100%；

④火案查处率：2018年未发生森林火灾；

⑤卫星监测热点反馈率：2018年度，共计反馈卫星监测热点28个，其中：计划烧除1个、未找到9个、农事用火18个，均在两小时内反馈，反馈率达100%；

⑥火情上报率：6起火情均向红河州森林防火指挥部上报，做到有火必报，无瞒报、迟报现象，火情上报率达100%。

（2）项目效益情况

项目效益包括社会效益、生态效益、可持续性影响以及公众满意度四方面，通过开展森林防火工作有助于提高群众的防火意识、防火观念深入人心，助力于保障人民群众生命财产安全，保护生态系统。具体分析情况如下：

一是社会效益良好。开展森林防火工作有助于提高群众的防火意识、防火观念深入人心，本次绩效再评价共计发放调查问卷60份，对森林防火相关知识的了解程度进行调查，调查结果为：12份为非常了解、38份为了解、4份为不太了解、6份为不了解，则森林防火知识了解程度为83.33%；对抽取35名护林员及消防队员，对工资的合理、是否及时发放的满意度进行调查，调查结果为：5份非常满意、24份满意、5份一般、1份不满意，则护林员及消防队员，对工资的合理、是否及时发放的满意度为82.85%。

二是生态效益较好。针对森林防火工作开展对森林保护的作用如何开展调查，调查结果为：30份为提升作用明显、24份为有所提升、6份为一般，则说明开展一系列森林防火保护措施，对森林保护的具有促进作用。

③可持续性影响长远：一是修订和完善了《开远市森林火灾应急预案》，各乡镇（街道）及各防火单位结合实际也进一步修订、完善具有可操作性强的乡镇（街道）年度森林火灾处置办法。二是围绕“扑火安全年”主题，结合实际，制定了《开远市2018年度处置森林火灾安全措施工作方案》，对处置森林火灾的基本原则、扑火指挥、扑救方式作了规定，提高安全扑火。三是防扑火物资储备达到目标责任书要求，全市防火物资储备达78.22万元；2018年共计购置120台风水灭火机、120台电动喷水灭火机、思蒂尔风力灭火机15台、水桶100只、阻燃服340套、迷彩服100套、共46.70万元的防扑火物资，配齐配足各级森林消防队伍和“三防”互助组，夯实了村级能力建设，保证了扑火需要。

④社会公众或受益对象满意度较高：本次绩效再评价从防火知识的了解程度、火灾应急处理、火灾放生的原因、防火措施的选择、森林防火对森林保护的促进作用等多方面进行调查，对开远市林草局2018年森林防火工作的调查结果为：12份非常满意、45份满意、2份一般、1份不满意，则满意度为95%。

（五）综合评价情况及再评价结论

开远市林草局2018年森林防火经费绩效再评价得分为96.39分，评价等级为“优”。具体得分如下表：

表1 绩效评价得分情况表

整体上来看，开远市林草局2018年森林防火项目经费按照要求对项目资金进行预算安排，项目立项合理规范，资金到位及时，资金使用合规，但会计核算规范性存在不足。

森林防火相关管理制度健全，并得到有效执行；通过开展森林防火工作提高群众的防火意识、防火观念深入人心，保障人民群众生命财产安全，保护生态环境。

（六）绩效再评价结果应用安排建议

1.以后年度预算应用安排建议

保持现有资金投入，根据森林防火工作的重点内容合理安排项目支出。

2.评价结果公开

评价结果由开远市财政局向社会公开。

（七）主要经验及做法、存在问题和建议

1.主要经验及做法

一是注重防火队员业务技能，按照分级培训的原则和“实战需要什么就教什么”原则，分级分类开展森林防火专职人员培训，对基层指挥员、防火专职人员、村组干部、护林员、森林消防专业队、应急队、半专业队、义务扑火队和“三防互助组”人员进行森林防火扑救技能和安全避险知识的培训，提高整体素质和安全扑救火灾的能力。

二是加强防火巡查力度。2018年共出动巡逻检查15次，出防火通报12期；开远市森林公安局共出动巡逻执法170车次、出警260人次、查处违规用火林政案8起、教育批评违规农事用火群众55人；各乡镇（街道）、各防火责任单位共出动巡逻执法602车次、教育批评违规农事用火群众117人。

三是防患于未然，做好防火隔离带。2018年开远市林草局完成计划烧除2677公顷，其中：荒山896.7公顷、牧场123公顷、林下220 公顷、林缘农地1437.42公顷，铲烧防火隔离带56.4公里。

2.存在问题

（1）项目未细化绩效目标，依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》文件要求，绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。

（2）报销发票使用不统一，在报销相关森林防火经费支出时，使用的发票抬头名称有为开远市林业局和开远市森林防火指挥部。

（3）会计核算科目不统一，森林防火经费通过“2130234—林业防灾减灾”核算，但在核算过程，存在120万元市级资金通过“2110599—节能环保支出”核算。

（4）森林防火知识知晓程度偏低，需进一步加强森林防火相关知识的宣传。本次绩效再评价发放调查问卷60分，有10份对森林防火知识不了解，则防火知识知晓率为83.33%；且分析调查问卷中“森林火灾时常发生的原因是什么”，90%认为属于防火意识薄弱。

3.相关建议

（1）明确项目绩效目标，细化项目管理。严格按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》文件规定执行，明确绩效目标、细化项目的管理；注重各项指标的可衡量性，可衡量性不仅是指标的量化，还包括对定性指标的分级分档表述，有些难以量化的指标，可通过与历史年度相比（纵向对比）、与相关部门的情况对比（横向对比）、与部门应当实现的目标对比等方式，形成级别或档次。

（2）在使用经费获取发票时，开票抬头统一为开远市林业和草原局。

（3）严格按照资金下拨文件或预算批复的核算科目进行核算。

（4）加大宣传力度，提高群众的防火意识。

云南永盛会计师事务所

2019年9月25日