开远市财政局关于印发《全面深化财税体制改革实施方案》的通知

　　各乡镇（街道）财政所，各科室、中心：

　　现将《开远市财政局全面深化财税体制改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　附件：开远市财政局全面深化财税体制改革实施方案

　　开远市财政局全面深化财税体制改革实施方案

　　为深入贯彻落实《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发﹝2014﹞45号）、《云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》（云发﹝2014﹞28号）、《红河州财政局关于印发全面深化财税体制改革实施方案的通知》（红财〔2016〕203号）精神，进一步深化我市财税体制改革，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，提高资金使用效益。结合我市实际，特制定以下实施方案。

　　一、充分认识全面深化财税体制改革的重要性和紧迫性

　　建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。近年来，按照中央和省、州的决策部署，我市不断深化财政改革，取得显著成效，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进全市经济社会持续健康发展发挥了重要作用。

　　随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和经济社会发展治理要求的问题，主要表现在：政府预算体系不够完善，预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立，财政收支结构、投入方式有待优化，预算约束力和透明度不够，预算执行、绩效管理、债务管理和财经纪律有待加强。

　　 深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神和中央、省、州、市的决策部署，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财政改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进城乡协同发展，构建合理经济结构，加快建设小康社会，全面推动开远跨越式发展的重要保障。

　　二、准确把握全面深化财税体制改革的总体方向

　　（一）指导思想

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”的战略布局，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，按照全面深化财税体制改革的总体要求，按照州委“13611”工作思路和市第九次党代会精神，加快转变政府职能，坚持依法理财，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，不断提高我市公共服务保障能力，为加快建设小康社会，实现开远跨越式发展提供有力支撑。

　　（二）基本原则

　　1．树立现代法治治理理念。准确把握我市战略定位，充分运用法律和制度规范预算管理，着力构建规范的现代预算管理制度，切实增强财政服务调整、科技创新、深化改革、优化结构、改善民生、稳定增长等重点职能。

　　2．划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，要充分依靠市场力量；凡属市场不能有效发挥作用的，政府公共财政等要主动补位。

　　3．着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。

　　4．协同推进重点领域改革。注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

　　（三）主要目标

　　 “十三五”期间，各项财政重点改革要取得积极成效。到2020年底，基本完成财政改革各项重点工作，初步建立与我市经济社会发展水平相适应的财政预算管理制度机制体系，为提高区域间基本公共服务均等化发展水平，全面深化改革，加快转变政府职能提供有力保障。

　　三、全面推进深化财税改革各项重点工作

　　（一）完善政府预算体系，建立健全公开透明的预算制度。

　　 1．完善政府预算体系。实行全口径预算管理，政府的收入和支出全部纳入预算管理。建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的功能定位和收支范围。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。根据我市经济社会发展实际，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。加强社会保险基金预算管理，按照中央和省、州相关政策，做好基金结余的保值增值工作，研究建立我市社会保险基金财政保障机制，防范基金支付风险，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

　　 2．加强综合预算管理。按照“大预算”改革的要求，各部门要将收入和支出全部纳入部门预算，全面、准确反映本部门各项收入和支出情况。加强预算收支审核，强化对各部门财政拨款及事业收入、经营收入等资金的管理，提高部门预算的完整性。收入方面：结合财政收入动态分析管理系统，通过与税务部门的信息共享，科学预测收入；同时加强与上级部门沟通衔接，及时掌握转移支付下达情况，科学测算财力。支出方面：充分利用预算单位财务会计信息化管理平台，根据部门财务状况决定资金安排，优先使用部门现有资金安排。实施总量控制、突出绩效导向，进一步发挥好财政部门总量控制职能和业务部门项目统筹职能。以市委、市政府重大战略决策为依据，会同相关部门建立预算编制项目库。由部门根据工作计划进行项目申报，财政部门对项目进行绩效评价，对评分达到合格以上的项目准许进入项目库。预算编制时根据项目轻重缓急进行提取，未进入项目库的项目，原则上不得列入年度预算和中期预算。项目库实行滚动管理，按照三年滚动方式进行申报，待年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整。

　　 3．健全预算标准体系。推进预算分配标准化、科学化，使预算分配更加规范、透明。推进定员定额与实物费用定额相结合的基本支出定额标准体系，并根据政策调整、物价变动等因素，调整完善公用经费定额标准。在对项目支出进行合理分类的基础上，建立健全通用定额标准和专用定额标准相结合的项目支出定额标准体系，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。健全行政事业单位资产配置标准，完善资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

　　 4．积极推进预决算公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。细化预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算、部门预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，各级财政部门按项目按地区公开专项转移支付预决算情况。逐步推进按经济分类公开政府预决算和部门预决算。推进财政政策、预算绩效、政府债务、政府采购情况及行政事业单位财务信息公开。积极主动做好行政事业性收费公开工作。

　　（二）改进预算管理和控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

　　 5．实行中期财政规划管理。财政部门会同各预算部门协同编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价方法。中期财政规划要与中央、省、州、市国民经济和社会发展规划纲要、宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。以环保、义务教育、卫生、社保就业等领域为切入点，推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制和储备机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

　　 6．改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。按规定程序批准后，一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制。按规定程序批准后，政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

　　 7．建立跨年度预算平衡机制。充分发挥财政的稳定器和调节器作用。一般公共预算执行中如出现超收，用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，市政府报市人大或市人大常委会批准后增列赤字，并报州财政局备案，在下一年度预算中予以弥补。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

　　（三）加强财政收入管理，规范税收优惠政策。

　　 8．加强税收征管。税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。通过财政收入动态分析管理系统，及时掌握重点企业、重点税源、重点行业情况，切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收。加强税收保障工作，建立健全涉税信息共享及税收执法协助工作机制。依托共享基础数据库，加强税收收入测算分析及信息互通。

　　 9．加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。发挥非税收入的政策调控作用，加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强非税收入分类预算管理，扩大收缴改革范围，积极推进电子缴款，强化动态分析监控，加大政策宣传力度，完善征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

　　 10．规范税收优惠政策。认真贯彻落实国家统一制定的税收政策，推进税收优惠政策试点工作。已经出台的优惠政策按规定期限执行，今后制定出台新的优惠政策按程序批准后执行。加强行业主管部门之间的联动，做好税收优惠政策执行情况的分析评估工作。

　　（四）优化财政支出结构，盘活财政存量资金。

　　 11．优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公”经费等一般性支出，努力降低行政运行成本，推进节约型政府建设。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出，根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。进一步优化大额专项资金结构和使用方向，根据重点工作进展情况，研究制定效用不明显的大额专项资金的退出政策。在保工资、保运转的基础上，对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。通过预算单位财务会计信息化管理平台强化对预算单位的收支监管，一方面单位支出优先使用账上的资金安排，不让资金躺在账上沉睡，充分发挥资金效率，减少结余结转资金的形成；另一方面能及时发现单位在资金使用中出现的问题，确保资金安全。

　　 12．统筹保障重点工作。建立财政资金支持产业结构优化升级的引导政策，提升对高原特色现代农业、旅游文化、先进装备制造、生物医药和大健康、新材料、食品与消费品制造、现代物流、信息等八大产业建设的支撑作用。加大对城市功能核心区、文化保护区、棚户区、城乡接合部等重点区域以及保障性住房、交通基础设施等重点项目的财政投入力度。推进公用事业市场化改革，转变供给和管理方式，处理好政府与市场、政府与社会的关系，更好地激发企业活力，实现资源有效配置，逐步建立责任清晰、价格合理、保障有力、运营高效的公用事业良性发展机制，保障大气治理、污水处理、环境整治、公共交通发展、道路建设养护等重点工作顺利实施。

　　 13．完善转移支付制度。按照“增一般、减专项、提绩效”的原则，调整完善现行转移支付的方式与结构，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，并根据各项重点工作实际需要，建立健全一般性转移支付正常增长机制。中央或省、州级出台增支政策形成的县（市)财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。以推进支农转移支付资金改革试点工作为契机，加快清理、规范专项转移支付，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，严格控制新增专项转移支付项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，根据排查结果分别予以取消、压缩或实行零增长；需保留的要改进分配方式，引入市场化运作模式。支持各乡镇(街道）全面完成市委、市政府确定的重点工作任务。在基本公共服务领域先行启动事权和支出责任划分工作。认真清理现行配套政策，对属于市级承担支出责任的事项，一律不得要求乡镇（街道）安排配套资金。要把改革专项转移支付管理作为深化财政改革的突破口，认真贯彻落实《云南省人民政府关于深入推进省对下专项转移支付资金管理改革的意见》，厘清政府与市场、上下级政府之间的事权和支出责任边界，改革完善分配机制，强化绩效管理和监督检查，形成目标明确、定位准确、权责明晰、设立规范、分配科学、讲求绩效、监管到位、公开透明的专项转移支付资金管理制度体系，提高专项转移支付资金管理水平和使用绩效。全面清理整合现有专项转移支付资金，制定专项转移支付资金项目清单目录，建立目录管理制度，根据事权与支出责任相匹配的原则，逐步推动建立以因素法为主，项目法等方法相结合的专项转移支付资金分配制度。加大各类财政资金统筹力度，避免资金使用“碎片化”，形成财力统筹考虑、项目统筹保障、管理统筹推进的新局面。

　　14．创新资金投入方式。积极稳妥推进政府购买服务工作，制定并完善政府购买服务指导性目录，逐步扩大政府购买服务的范围和规模，在交通运输、市政市容、环境保护、教育、医疗卫生、文化、体育和社会保障等公共服务领域推广政府购买服务方式。政府购买服务所需资金坚持“以事定费”，按照现行预算管理办法列入购买主体部门预算，不单独设立专项资金；坚持“费随事转”，原有服务项目转为政府购买服务方式的，及时调整原有相关支出预算。建立政府购买服务与事业单位分类改革、事业单位机构编制管理的联动机制。运用竞争性方式配置财政专项资金，通过公开招投标等方式和集体决策机制，形成多中选好、好中选优的项目优选机制。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，加快推进市政基础设施和公共服务领域市场化试点，重点在轨道交通、道路交通、综合交通枢纽、污水和垃圾处理、保障性安居工程、医疗和养老服务设施以及城市供水、供气等领域，优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与建设运营。研究建立有利于促进PPP模式发展的制度体系。充分发挥财政资金的引导和撬动作用，采用股权投资、基金、贴息、注入资本金等间接方式，引导社会资本以多种方式参与重点领域建设。建立股权投资基金统一管理平台，对公共财政以股权、基金等投入方式形成的权益类资产，加强监督管理。

　　15．盘活财政存量资金。建立健全盘活财政存量资金长效机制，对存量资金分门别类进行处理，加大对各部门（单位）盘活财政存量资金工作的考核问责力度，切实提高财政资金使用效益。建立健全结余资金定期清理机制，市级各部门（单位）要严格按照结余资金压缩目标，逐年清理压缩结余资金规模。连续结转2年仍未使用完毕的，一律视同净结余，收回同级财政统筹安排。一般公共预算结余资金要按规定补充预算稳定调节基金。市级财力安排的市级部门未执行的零余额账户资金，要按规定统一收回国库。加大结转结余资金统筹使用力度，市级专项转移支付和部门预算结余资金统一收回后，统筹用于市委、市政府确定的重点项目。建立盘活财政存量资金与预算安排挂钩机制，优先安排使用结余资金，细化预算编制，提高年初预算到位率。对整体结余资金或项目结余资金超过压缩目标的市级部门，要相应减少下一年度预算安排。

　　16．进一步理顺市级财政管理体制。要按照社会主义市场经济和公共财政的内在要求，理顺政府间财政分配关系，推动政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。要根据政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转等问题，坚持协调推进、共同发展，充分调动各方发展积极性，增强县域经济发展活力，提高中心城市发展能力。

　　（五）加强预算执行管理，提高财政资金支出绩效。

　　17．加强预算执行管理。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金或者调整当年预算支出结构等方式解决。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例。规范预算变更，各部门（单位）的预算支出应当严格按照批复的预算执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。

　　18．规范国库资金管理。加快推进国库集中支付改革，搭建预算执行动态监控系统信息平台，全面深化公务卡改革，扩大国库集中支付电子化改革覆盖范围，提高国库资金支付运行效率。全面清理整顿财政专户，各级政府一律不得新设专项支出财政专户，除报经批准予以保留的专户外，其余专户逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级财政要加强对本级国库的管理和监督，合理控制国库资金余额。

　　19．健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，2017年起所有市级部门要全面推行全过程预算绩效管理，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。扩大事前评估范围，做好重大政策、项目事前评估工作。将重大民生政策落实情况、大额专项资金使用情况等作为绩效评价重点，并将评价结果作为安排下一年度预算和分配转移支付额度的重要依据。建立对各部门（单位）的绩效管理综合评价考核制度，将评价考核结果予以通报，对综合评价考核得分较低的进行约谈，督促其切实抓好整改。建立预算绩效管理工作机制，出台相关管理制度和办法，并纳入部门绩效管理考核内容进行考核。

　　20．建立权责发生制的政府综合财务报告制度。研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南。扩大政府综合财务报告试编范围，将市级纳入试编范围。待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或人大常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核市级政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。健全政府综合财务报告体系，在编制政府综合财务报告基础上，推进政府部门财务报告试编工作。

　　（六）规范政府债务管理，防范化解财政风险。

　　21．建立规范的政府举债融资机制。政府债务只能通过政府及其部门采取政府债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，逐步剥离融资平台公司政府融资职能。

　　 22．对政府债务实行规模控制和分类管理。政府债务实行限额管理，分为一般债务、专项债务两类，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。

　　 23．严格限定政府举债程序和资金用途。政府在批准的限额内申请由市政府代为举借的债务，必须报市人大或市人大常委会批准。政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性和一般性支出。

　　 24．建立债务风险预警、化解和考核问责机制。评估各债务风险状况，进行风险预警。高风险债务要积极采取措施，逐步降低风险。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，各级政府要切实担负起加强政府债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

　　（七）规范理财行为，严肃财经纪律。

　　 25．严格规范理财行为。严格遵守《预算法》、《税收征收管理法》、《会计法》、《政府采购法》等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权。严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金。合理调度国库资金，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。利用信息化技术，不断完善财政资金管理方式和手段。

　　 26．加强制度体系建设。以系统性、长期性、整体性为目标，进一步完善财政预算管理制度体系，健全部门预算、国库集中收付、政府采购、财政评审、绩效评价、财政监督“六位一体”的制度建设，减少政府自由裁量权，构建决策有评估、事前有评审、事中有监督、事后有评价、评价结果有应用的全过程动态监管制度体系。

　　27．强化资金监督管理。着力实施“大监督”战略，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。建立财政、审计、税务、监察等部门联动机制。继续做好违反财经纪律问题专项整治工作，探索对预算编制、执行和决算的日常监督，前移监督关口，注重监督结果运用，构建预算、决算与监督相互协调、相互制衡的工作机制。各部门（单位）要全面加强内部控制建设，通过流程再造和信息化手段，实现内部控制的程序化和常态化。主动增强政府理财工作的透明度，自觉接受人大工作监督、法律监督和政协民主监督以及社会各界的监督，让财政资金在阳光下运行。强化责任追究，对虚报、冒领、挪用、滞留财政资金等涉及违规违纪的行为，要按照《预算法》等法律法规的规定严肃处理。

　　四、切实做好全面深化财税体制改革组织实施保障工作

　　各部门（单位）要以高度的责任感、使命感和改革创新精神，牢固树立大局意识，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项重点改革措施，合力推进财税改革工作。一要积极推进相关法规、办法的修订工作，确保财政改革在法治轨道上运行。二要加强宣传引导，做好政策解读，提高政府工作的透明度和公信力，为深化财政改革营造良好的社会环境。三要发挥财政部门的牵头作用，细化改革任务，明确职责分工和时间安排，加强培训指导，有计划、有步骤推进改革。四要强化责任意识，健全工作机制，各部门（单位）是本部门（单位）的预算执行主体，要积极配合财政部门共同推进各项改革。各部门（单位）要结合实际，制定具体政策措施和工作方案，切实加强组织领导，确保改革顺利实施。